Субъекты квазигосударственного сектора в Казахстане: государственное регулирование, виды деятельности, приватизация

Квазигосударственный сектор - понятие

Квазигосударственный сектор - это группа субъектов рынка, созданных с участием государства.

Субъекты квазигосударственного сектора - это организации, в которых государство является учредителем, участником или акционером:

• государственные предприятия;
• товарищества с ограниченной ответственностью (ТОО);
• акционерные общества (АО), в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании;
• дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с перечисленными выше организациями. <пп.31) п. 1 ст. 3 Бюджетного кодекса>

Другими словами это совокупность субъектов частного и государственного предпринимательства, в той или иной степени контролируемых государством.

Сегодня в Казахстане сохраняется значительная доля участия государства в экономике и большое количество субъектов квазигосударственного сектора, более 5 тысяч организаций. Соответственно, этот сектор имеет важнейшее значение для экономики страны.

Квазигосударственный сектор Казахстана представлен как крупными национальными компаниями, имеющими развитую сеть дочерних компаний, как например АО "Национальная компания "КазМунайГаз", АО "Национальная компания "Қазақстан темір жолы", АО "Самрук-Энерго", АО "Казпочта", так и менее крупными субъектами рынка в разных отраслях экономики.

Например, большинство крупных многопрофильных клиник страны имеют статус государственных предприятий на праве хозяйственного ведения, ряд крупнейших ВУЗов страны являются акционерными обществами со 100% участием государства.

Нормативное регулирование квазигосударственного сектора

На субъектов квазигосударственного сектора распространяются нормы законодательства в равной степени, как и на других субъектов рынка, с некоторыми исключениями или особенностями.

Статья 81-1 Предпринимательского кодекса предусматривает условия формирования регуляторных инструментов и (или) требований, обязательных для исполнения субъектами предпринимательства.

Одним из условий является равенство регулирования предпринимательской деятельности, под которым понимается недопущение установления более выгодных правовых условий для отдельных субъектов рынка, в том числе для субъектов квазигосударственного сектора и естественных монополий, если иное не установлено законами Республики Казахстан.

Среди особых условий нормативного регулирования можно выделить следующие:

1. Процесс закупок товаров, работ, услуг.

По общему правилу, предприниматели свободны в осуществлении закупок товаров, работ, услуг, необходимых для осуществления их деятельности.

В квазигосударственном секторе процесс закупок регулируется государством.

Так, государственные предприятия, юридические лица, 50% и более голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированные с ними юридические лица являются субъектами системы государственных закупок. <пп. 19), 27) ст. 2 Закона "О государственных закупках">

Исключение составляют:

• национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные управляющие компании, национальные компании и аффилированные с ними юридические лица;
• Национальный Банк Республики Казахстан (НБ РК), его ведомства, организации, входящие в структуру НБ РК, и юридические лица, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат НБ РК или находятся в его доверительном управлении, и аффилированные с ними юридические лица;
• субъекты, переданные в доверительное управление физическим или негосударственным юридическим лицам с правом последующего выкупа.

Порядок приобретения товаров, работ, услуг национальными управляющими холдингами, национальными холдингами, национальными компаниями и организациями, 50 и более % голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых прямо или косвенно принадлежат указанным организациям, а также социально-предпринимательскими корпорациями с 2022 года регулируется Законом "О закупках отдельных субъектов квазигосударственного сектора".

Исключение составляют юридические лица, переданные в доверительное управление с правом последующего выкупа и некоторые виды услуг, предусмотренные пунктом 2 Закона.

2. Обязательные услуги.

В рамках защиты конкуренции, ограничения монополистической деятельности, обеспечения безопасности производства отдельных видов товаров, работ, услуг на законодательном уровне регулируется порядок оказания обязательных услуг.

Под обязательными услугами понимаются услуги, оказываемые субъектами естественных монополий и/ или квазигосударственного сектора, получение которых для физических и юридических лиц является обязательным в соответствии с законодательством Республики Казахстан, а также подтверждает их право на осуществление ими своей деятельности или действий (операций), а неполучение таких услуг влечет административную или гражданско-правовую ответственность. <ст. 163-1 Предпринимательского кодекса>

Перечень обязательных услуг утвержден Приказом Председателя Агентства по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан от 12 июля 2023 года № 9.

Правила оказания обязательных услуг утверждены Приказом Министра национальной экономики РК от 16 января 2019 года № 6.

3. Государственный контроль.

Субъекты квазигосударственного сектора являются объектами государственного аудита и финансового контроля, проводимого Высшей аудиторской палатой (ранее - Счетный комитет) и Ревизионными комиссиями областей, городов республиканского значения, столицы в соответствии со статьей 105-1 Бюджетного кодекса и Законом "О государственном аудите и финансовом контроле".

Целью государственного аудита является повышение эффективности управления и использования бюджетных средств, активов государства и субъектов квазигосударственного сектора.

Аудит проводится по разным направлениям, в том числе:

• влияние деятельности субъектов на развитие экономики или отдельно взятой отрасли экономики, социальной и других сфер государственного управления;
• осуществление закупок товаров, работ, услуг;
• управление активами;
• налоговое администрирование;
• выполнение условий договоров;
• использование выделенных средств республиканского бюджета в соответствии с финансово-экономическим обоснованием. <ст. 12, 13 Закона>

Кроме того, статьей 18-3 Закона "Об аудиторской деятельности" в отношении субъектов квазигосударственного сектора предусматривается проведениее аудита специального назначения.

Правила проведения аудита специального назначения и представления аудиторского заключения по аудиту специального назначения субъектов квазигосударственного сектора определяется Высшей аудиторской палатой Республики Казахстан по согласованию с уполномоченными органами по внутреннему государственному аудиту, по управлению государственным имуществом и центральным уполномоченным органом по государственному планированию.

Ограничения и запреты, связанные с деятельностью субъектов квазигосударственного сектора

По общему правилу, коммерческие организации могут осуществлять любые, не запрещенные законодательством или учредительными документами, виды деятельности. <статья 35 Гражданского кодекса>

Это правило не распространяется на субъекты квазигосударственного сектора (в том числе государственные предприятия), более 50% акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированные с ними организации, виды деятельности которых ограничены Перечнем, утвержденным Постановлением Правительства РК от 28 декабря 2015 года № 1095.

Также в отношении данного сектора могут вводиться законодательные ограничения, связанные с созданием и регулированием внутренней деятельности, например:

Указом Президента Республики Казахстан от 3 июля 2019 года № 51 был введен до 31 декабря 2021 года мораторий на создание субъектов квазигосударственного сектора, за исключением некоторых видов организаций.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 июля 2020 года № 475 "О мерах по сокращению расходов в субъектах квазигосударственного сектора" установлен запрет сроком на 3 года на приобретение:

• легковых автотранспортных средств выше базовой комплектации, с объемом двигателя более 2000 кубических сантиметров, а также происходящих не из государств-членов Евразийского экономического союза;
• специальных и оперативно-служебных автотранспортных средств (на базе легковых), происходящих не из государств-членов Евразийского экономического союза;
• офисной мебели (не распространяется на организации социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт) и НАО "Государственная корпорация "Правительство для граждан", за исключением их административного персонала).

Концепция развития квазигосударственного сектора

Указом Президента Республики Казахстан от 26 февраля 2021 года № 522 утверждена Концепция развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года.

В Концепции приводится анализ текущий ситуации (раздел 2), где отмечены ряд недостатков, влияющих на эффективность квазигосударственного сектора, в том числе зависимость от гос. бюджета, слабое корпоративное управление, отсутствие стратегической взаимоувязки деятельности юридических лиц с участием государства с общестрановыми целями, информационная закрытость.

Отмечено, что в открытом доступе отсутствуют данные о структурах компаний, результатах финансовой деятельности, выплачиваемых дивидендах и других аспектах деятельности юридических лиц с участием государства.

Разделом 5 Концепции предусмотрены задачи, необходимые для формирования новой модели государственного управления.

Одной из задач является - формирование эффективного, оптимального и транспарентного квазигосударственного сектора.

В рамках данной задачи предполагается продолжить работу по сокращению участия государства в экономике, в том числе путем совершенствования механизмов приватизации, а также пересмотра подходов к оптимизации перечня видов деятельности, разрешенных для компаний с гос. участием.

Одним из направлений данной работы предполагается регулярный анализ на предмет конкуренции организаций квазигосударственного сектора с рынком. Если предприятие работает в сфере, где действуют организации частного сектора, то должен ставиться вопрос о его ликвидации либо приватизации во избежание конкуренции.

В целях повышения конкурентоспособности планируется принять национальные стандарты корпоративного управления и открытости квазигосударственного сектора, направленные на решение следующих задач:

• усиление ответственности совета директоров и его членов за исполнение стратегических задач, введение оценки эффективности работы совета директоров по итогам года;
• поэтапное внедрение минимальных квалификационных требований к руководящим должностям и совету директоров;
• выстраивание взаимоотношений квазигосударственного сектора с государственными органами по стандартам ОЭСР, не допускающим повседневного вмешательства в их деятельность и навязывание задач в разрез стратегии организации;
• обеспечение наличия открытого, доступного и удобного для пользователей единого ресурса со всей необходимой информацией о квазигосударственном секторе.

Приватизация субъектов квазигосударственного сектора (государственных предприятий, АО, ТОО с участием государства)

Постановлением Правительства РК от 29 декабря 2020 года № 908 "О некоторых вопросах приватизации на 2021 – 2025 годы" утвержден комплексный план приватизации и критерии внесения в список приватизируемых субъектов квазигосударственного сектора.

Приватизация объектов может осуществляться:

• путем продажи на торгах;
• путем прямой адресной продажи.

Нормативное регулирование процесса приватизации обеспечивается:

• Законом "О государственном имуществе" <ст. 95 - 113, ст.70 - 75>
• Постановлением Правительства РК от 9 августа 2011 года № 920 "Об утверждении Правил продажи объектов приватизации"
• Постановлением Правительства РК от 24 октября 2000 года N 1587 "О перечне объектов государственной собственности, не подлежащих приватизации"
• Приказом Министра национальной экономики РК от 16 января 2015 года № 17 "Об утверждении Правил передачи государственного имущества в доверительное управление и Типового договора доверительного управления государственным имуществом"
• Приказом Министра национальной экономики РК от 17 марта 2015 года № 212 "Об утверждении Правил передачи государственного имущества в имущественный наем (аренду)"